三、PPP模式环卫一体化项目重难点分析

(一)合作内容确定

何柱表示，合作内容不同，具有不同的优劣势。单纯清扫转运：交易结构简单，很难发挥环卫一体化项目的规模效应，但是对于服务型的PPP项目，不存在这些问题，对入库手续上会进一步简化。整体打包项目：提升运作效率，降低运营成本。但也同时存在一个问题：交易结构、立项审批手续对应较为复杂，需要咨询企业或者政府部门更多为之考虑。

(二)存量资产处置、人员安置问题

在存量资产的处置、人员安置方面，存量设备、设施是否满足现行考核要求，如何盘活，原有人员如何安置，工资、福利待遇如何保障等都是PPP项目在推行过程中存在的重大问题。

(三)政府付费机制

政府付费机制存在三种模式，一是按面积、吨数计费。一二线城市：平均清扫价格在10-12元/平方/年，垃圾清运价格在70-80元/吨，公共厕所年运营费用约12万/座。二是按人口总量计费。根据人口数量×单价，监管相对简单，适宜用于人口流动相对稳定的县城。三是包干价。对垃圾收运总年运营费用包干，耗费时间长，通过后期调整，实际处理量超过一定限度的时候要进行调整。

(四)城乡环卫一体化的困境

何柱表示，在推进城乡环卫一体化的同时，依旧存在很多的困难：①城乡环卫一体化管理制度缺失;②政府机构职能权责不清;③当地保护主义盛行，市场化程度低，价格体制不透明;④执法监督管理力度不足。

(五)绩效指标的设定

对于绩效指标的设定，何柱表示，整个环卫一体化项目绩效考核指标要从多方面涉及：基础设施和公共设施建设指标、清扫保洁、垃圾收集和运输、经济效益考核、环境效益，社会效益...就目前来说，绩效考核还是以地方为基准，缺乏统一的考核体系，这个问题也是制约企业发展和市场化推广的重要原因之一。

四、PPP模式城乡环卫一体化案例分析

最后，何柱针对具体环卫PPP项目、以点及面，从项目运作模式、人员安置、回报机制、风险分配机制、绩效考核以及监管机制六个板块依次分析。何柱说道，环卫项目采用PPP模式对加快实现政府职能方式的转变，盘活现有环卫资产，平滑财政支出压力，提高服务供给水平具有重要意义。

以某县城乡环卫一体化(一期)PPP 项目为例，该项目总投约1.95亿元，所属市政工程类，对城区的道路清扫保洁(含绿化带卫生保洁、隔离护栏清洗)、垃圾收运(生活垃圾及建筑垃圾收运)、公厕运营以及原有中转站的改造。运作范围总面积约为190万平方米的城市清扫保洁，合作年限15年。政府和社会资本共同组建项目公司提供环卫服务，政府付费并监管考核，付费与绩效考核结果挂钩。

(一)运作模式

(二)人员安置

对于人员安置的问题，采用三个办法。第一，无条件聘用县环卫处原合同制工人，重新签订不少于三年的劳动合同，优先聘用原保洁公司的一线环卫工人，通过人员考核机制确定人员续约;第二，在原单位环卫工作年限累计达到 10 年或以上的，签订无固定期限劳动合同;第三，职工基本待遇不降低;平均工资标准不得低于县最低工资水平的1.1倍;建立工资正常增长机制，五险一金等各种福利补贴。

(三)回报机制

回报机制包括三方面。一是清扫保洁费用方面，包括清扫保洁设备投入、保洁运营费用、改建回收站、合理利润，且道路清扫保洁服务费单价不高于4.4元/平方米;二是公共厕所运营费用方面，包括人力、清洁、维护、管理，且单位成本为7.02万元/座/年;三是垃圾收运费用方面，包括垃圾收运设备投入、垃圾收运运营成本、合理利润，且垃圾清运服务费总价不高于377.79万元/年。

(四)风险分配机制

环卫一体化PPP项目合作周期长，随着城镇化进程不断推进，必然导致不可预见因素逐渐增多，需要分析识别PPP全生命周期内潜在的主要风险因素，揭示风险来源，判别风险程度，提出规避风险对策，降低风险损失。

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